La note 16 – février 1999
La loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions contient de nombreuses dispositions concernant le logement des personnes défavorisées parmi lesquelles figurent en bonne place celles portant sur la mobilisation de logements du parc HLM par un mécanisme de locations principale et secondaire. Le schéma prévu est relativement simple : un organisme HLM donne en location (bail principal) un logement à un organisme ou une association dont c’est l’objet qui le sous-loue (bail secondaire) à une personne défavorisée.
Pendant longtemps, les logements appartenant aux organismes HLM, qu’ils soient publics ou privés, ne pouvaient donner lieu à des sous-locations. Cette interdiction, assortie de sanctions, était clairement exprimée dans l’article L. 442-8 du code de la construction et de l’habitation dans les termes suivants : « Dans tous les immeubles destinés à la location et construits au moyen de crédits ouverts par le présent livre, il est interdit de louer en meublé ou de sous-louer un logement, en meublé ou non meublé sous quelque forme que ce soit, sous peine d’une amende de 60.000 F. ».
Comme pour tout principe, des dérogations progressives n’ont pas manqué de survenir au fil du temps et des circonstances du montage d’opérations de logement social. Les dernières en date proviennent de la loi « exclusion » et ont pour objet d’utiliser la technique de la sous-location pour mobiliser des logements en faveur des personnes défavorisées. Pour autant, il n’est pas certain que le régime juridique de cette pratique de location et de sous-location des logements HLM soit désormais parfaitement clair. C’est que bail « HLM » est d’un statut complexe en ce qu’il emprunte ses règles à plusieurs sources : code civil, lois « 1948 », « Quilliot », « Méhaignerie », « Malandain », code de la construction et de l’habitation, sans compter les décrets, arrêtés et circulaires divers. C’est aussi que la réglementation du parc HLM est surtout organisée autour de la notion de location aux occupants. Il suffit, pour s’en convaincre, de se reporter à l’excellente analyse développée par Maître Bruno Wertenschlag[1] au sujet des résidences sociales qui illustre bien les ambiguïtés et les incertitudes des juristes.
Les développements qui suivent se bornent à évoquer le cas de la location principale de logements HLM à des organismes dont la mission est le logement des plus démunis et qui peuvent, à cet effet, utiliser la technique de la sous-location. Ils visent ainsi le cas prévu au premier alinéa de l’article L. 442-8-1 du code de la construction et de l’habitation qui est désormais ainsi rédigé[2] : « Par dérogation au premier alinéa de l’article L. 442-8, les organismes mentionnés à l’article L. 411-2 peuvent louer des logements à des associations déclarées ayant pour objet de les sous-louer, meublés ou non meublés, à titre temporaire à des personnes en difficulté et d’exercer les actions nécessaires à leur réinsertion, aux autres organismes ayant la même mission et agréés par l’autorité administrative, ainsi qu’aux centres communaux d’action sociale. ».
location et sous-location : un mécanisme financier simple
Avant même d’entrer dans l’analyse des relations nouées entre, d’une part, le propriétaire et le locataire et, d’autre part, le locataire et le sous-locataire, il convient de rappeler le cadre financier dans lequel elles vont s’inscrire.
Pour l’organisme d’HLM, il s’agira que la location soit consentie moyennant un loyer qui couvre les charges qu’il supporte normalement en raison de sa qualité de propriétaire ou de son statut. Les charges du propriétaire correspondent aux annuités des emprunts souscrits pour financer l’acquisition, la rénovation ou la construction du logement ; aux dépenses de grosses réparations ; à la taxe foncière sur les propriétés bâties. Mais le propriétaire sera probablement amené à vouloir inclure dans le calcul du loyer une quote-part, même réduite, de ses frais généraux (que la pratique dénomme « frais de gestion ») ainsi que le remboursement et la rémunération des fonds propres placés dans l’investissement du logement. Il reste enfin la question de la charge de l’entretien non récupérable sur le locataire que le propriétaire aura tendance à inclure dans son loyer. Toutefois, compte tenu de la destination finale du logement (le logement de personnes défavorisées) et du métier du locataire (généralement, la fourniture de prestations d’accompagnement social), il peut s’avérer plus pratique de transférer cette charge au locataire principal, ce qui diminuera le loyer versé au propriétaire. Encore convient-il que le propriétaire et le locataire principal s’entendent sur les modalités pratiques d’évaluation de cette charge pendant la durée du bail.
En sa qualité de bailleur, l’organisme d’HLM pourra également facturer à son locataire le droit de bail assis sur le loyer qui constitue une charge récupérable. Notons à ce sujet que la sous-location ne donnera pas lieu à la perception du droit de bail si elle est consentie à une personne défavorisée par un organisme agréé et sans but lucratif. Il s’agit là d’un apport de la loi « exclusion » qui supprime le doublement de cette charge en cas de sous-location[3]. Mais le propriétaire est fondé à facturer au locataire principal les charges considérées comme récupérables (par exemple : les consommations d’eau, le chauffage…) selon les modalités habituelles : en ce domaine, le locataire principal et un locataire comme les autres.
De son coté, le locataire principal qui est aussi le bailleur secondaire devra appeler auprès du sous-locataire différentes sommes qui couvrent l’ensemble de ses charges. Le loyer comprendra ainsi, d’une part, le loyer que lui-même doit au propriétaire et, d’autre part, les charges qu’il supporte normalement ou qui lui ont été transférées par le propriétaire comme les dépenses d’entretien non récupérables sur le sous-locataire, le droit de bail, les frais de gestion de la sous-location (quittancement, recouvrement…) ou bien encore les frais de meublement du logement s’il envisage une sous-location en meublé après avoir pris à bail le logement nu. Pour ce qui concerne les charges récupérables (à l’exception du droit de bail), l’on peut penser que le locataire principal se bornera à facturer au sous-locataire les seuls montants qui lui sont demandés par le propriétaire pour le principal. Mais il est aussi probable que le locataire principal, à raison des accords pris avec le propriétaire, exposera directement des charges récupérables auprès du sous-locataire comme celles nées des menues réparations locatives.
Pour certaines charges exposées par le locataire principal, elles sont à couvrir par une aide forfaitaire au logement de l’État destinée aux organismes qui œuvrent pour le logement des personnes défavorisées. Cette innovation introduite par la loi « exclusion »[4] constitue la reconnaissance de surcoûts occasionnés par le logement des plus démunis pour ce qui concerne tant les frais de gestion que l’accompagnement social. Il faut supposer que cette aide constitue le financement de ces surcoûts et non pas une modalité de bonification des loyers consentis au sous-locataire. En d’autres termes, le locataire principal devra procéder à une correcte ventilation de ses charges pour ne pas financer par l’aide ce qui relève normalement du loyer et inversement.
le statut du sous-locataire
Le titre même de l’article 125 de la loi « exclusion » est révélateur : « clarification du statut des sous-locataires ». Sans polémiquer, l’on doit supposer qu’il ne l’était pas et qu’il le sera désormais. Ce texte refond l’article L. 442-8-2 du code de la construction et de l’habitation qui contient ainsi le nouveau statut de ce que l’on peut nommer le « sous-locataire HLM » et dont les termes sont les suivants : « Les sous-locataires sont assimilés aux locataires, dans la mesure et dans les conditions prévues par le présent article.
Les sous-locataires mentionnés à l’article L. 442-8-1 sont assimilés à des locataires pour bénéficier des allocations de logement visées aux articles L. 542-1 et L. 831-1 du code de la sécurité sociale et de l’aide personnalisée au logement prévue par l’article L. 351-1 du présent code.
Les dispositions de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 précitée sont applicables au contrat de sous-location dans les conditions prévues au I et au III de l’article 40 de cette loi.
Les dispositions des articles L. 441-3 à L. 442-5 ainsi que celles relatives au niveau de ressources prévues à l’article L. 441-1 du présent code et les dispositions des chapitres Ier et VI du titre Ier, des articles 74 et 75, et du premier alinéa de l’article 78 de la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 sont applicables aux contrats de sous-location de logements loués dans les conditions mentionnées au premier alinéa de l’article L. 442-8-1, pendant la durée du contrat de location principal. À tout moment, les sous-locataires perdent le droit au maintien dans les lieux après le refus d’une offre de relogement définitif correspondant à leurs besoins et à leurs possibilités.
Les dispositions des articles L. 442-1 à L. 442-6 ne sont pas applicables aux contrats de sous-location conclus en application du deuxième alinéa de l’article L. 442-8-1. ».
De la lecture de cet article, voire de son analyse approfondie[5], il ressort une quasi assimilation, d’une part, du locataire et du sous-locataire et, d’autre part, du sous-bail avec les baux HLM, avec toutefois des adaptations requises par les circonstances.
Les sous-locataires sont assimilés aux locataires pour ce qui concerne leurs ressources dont le niveau doit être tel qu’il ouvre l’accès au logement social. Cette disposition vise manifestement à conserver sa vocation sociale au parc HLM y compris en cas de recours à la sous-location. En d’autres termes, la sous-location de logements HLM est réservée aux personnes démunies. Le second point d’assimilation des locataires et des sous-locataires porte sur la possibilité qui leur est reconnue de bénéficier de l’aide personnalisée au logement ou de l’allocation logement. Autrement dit, sur la comparaison des locataires et des sous-locataires, la loi « exclusion » n’introduit nulle innovation importante : l’on se doutait déjà que les sous-locataires ne devaient pas être beaucoup plus riches que les locataires.
Si l’on considère le contrat de sous-location du point de vue de ses parties, l’on devrait normalement en déduire qu’il ne s’agit pas d’un bail HLM pour une seule et bonne raison : aucune des parties n’est un organisme d’HLM. Et cette idée est renforcée par le fait que l’occupant ne bénéficie pas du droit au maintien dans les lieux qui est, sinon une exclusivité, pour le moins une caractéristique importante du bail HLM. Pour autant, il n’est pas certain, loin de là, qu’une telle affirmation soit possible tant le régime de ce contrat de sous-location est comparable à celui d’un bail HLM.
C’est ainsi que la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, dite loi « Malandain » s’applique à la sous-location de la même façon qu’à la location HLM. En effet, l’article 40 en ses III et I détermine l’application de cette loi « Malandain » aux baux consentis par les organismes HLM portant sur des logements, conventionnés ou non. Et l’on retrouve dans l’article L. 442-8-2 du code de la construction et de l’habitation le même renvoi à cet article 40, I et III de la loi « Malandain » pour les sous-locations.
Pour la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948, son application est différente selon qu’il s’agit de location HLM (les dispositions de cette loi qui trouvent à s’appliquer sont prévues par l’article L. 442-6 du code de la construction et de l’habitation) ou de la sous-location (selon les termes de l’article L 442-8-2 du code de la construction et de l’habitation). En fait, cette différence tient essentiellement à une économie différente de ces contrats. Si l’on dresse un tableau de comparaison de l’application de cette loi, les sous-locations, à la différence des locations, ne sont pas soumises aux dispositions suivantes de cette loi :
– le chapitre II du titre Ier qui traite du droit de reprise du propriétaire sur son logement,
– le chapitre IV du titre Ier qui concerne les locations et sous-locations en meublés (voir ci-après le régime des sous-locations en meublés),
– le chapitre V du titre Ier relatif à la procédure,
– les alinéas 1, 2, 3, 4 et 8 de l’article 70 qui porte sur les immeubles sinistrés pour faits de guerre.
Les dispositions du code de la construction et de l’habitation relatives aux loyers et surloyers sont également applicables tant aux locations qu’aux sous-locations : c’est le sens du renvoi fait aux articles L. 441-3 à L. 442-5 pour les contrats de sous-location. Le principal que l’on puisse en retenir est que le loyer dû au titre de la sous-location est fixé avec les mêmes règles et contraintes que les loyers des locations HLM.
Une précision toutefois est apportée sur l’application de la loi de 1948 et du code de la construction et de l’habitation au cas de la sous-location qui ne vaut que dans le temps du contrat de location principale. Si l’occupant reste le même à ce terme, l’on peut supposer qu’il deviendra par ce fait locataire de l’organisme HLM par novation de la sous-location en location (c’est la notion qui est souvent utilisée de bail glissant). De sous-locataire, il devient locataire HLM.
Enfin, en cas de sous-location en meublé, il faudra se reporter aux dispositions prévues par l’article 126 II loi « exclusion » qui a introduit un article 632-1 dans le code de la construction et de l’habitation dont le premier alinéa est ainsi rédigé : « Toute personne qui loue un logement meublé à un bailleur louant habituellement plus de quatre logements meublés, que la location s’accompagne ou non de prestations secondaires, a droit à l’établissement d’un contrat écrit d’une durée d’un an dès lors que le logement constitue sa résidence principale. À l’expiration de ce contrat, le bail est tacitement reconduit pour un an sous réserve des dispositions suivantes. » Notons que les dispositions mentionnées dans la dernière phrase visent à donner au contrat conclu une durée d’un an. Il est probable que les organismes qui exercent leur objet de loger des personnes démunies en mobilisant des logements HLM par voie de location principale se trouveront « louer » plus de quatre logements meublés de sorte que cet article L. 632-1 du code de la construction et de l’habitation leur serait applicable. Mais comme l’article L. 442-8-2 ne le vise pas, il ne peut être considéré comme régissant les sous-locations HLM en meublé.
En définitive, le contrat conclu entre le locataire et le sous-locataire s’apparente très fortement au bail HLM pour ce qui concerne son économie générale. Si l’on examine les textes en vigueur sous l’angle financier, l’on est conduit à constater que le loyer qui sera pratiqué est tout à fait comparable à celui qui aurait été appliqué en cas de location directe. Pour autant, deux points sont susceptibles de comporter des conséquences financières pour le locataire principal :
– dans la mesure où le loyer de la sous-location est plafonné à celui permis au propriétaire et lorsqu’il n’existera pas de possibilité d’augmentation de ce loyer (pris en charge par l’aide personnalisée au logement ou par l’allocation logement), le droit de bail constituera une charge supplémentaire ; c’est que l’exonération de droit de bail porte sur la sous-location et non pas sur la location principale ;
– en cas de sous-location en meublé, l’on voit mal comment le prix des meubles pourrait être répercuté dans le loyer soit parce que le plafond de ce loyer est déjà atteint, soit parce qu’à la différence de ce qui est prévu pour l’habitation collective, les textes sont muets pour les logements meublés isolés (cf. alinéa 4 de l’article L. 442-8 qui autorise à majorer le loyer du prix des meubles à la condition qu’il reste dans l’enveloppe globale des plafonds réglementaires).
Si l’on regarde le statut juridique du sous-locataire tel qu’il a été institué, sinon simplement clarifié, sous l’angle financier, l’on constate que la recette perçue (c’est-à-dire le loyer et les charges autorisées) par l’organisme qui est locataire principal est réglementé de la même façon que celle provenant des logements HLM. Une fois cette recette connue, parce que fixée, il convient donc de veiller à n’exposer des charges que dans cette limite. Et la question de la répartition des charges de gestion entre le propriétaire du logement et le locataire principale est alors soulevée.
Le statut du locataire
Comme la loi « exclusion » a prévu des dispositions visant à clarifier le statut du sous-locataire HLM, l’on peut en déduire que le statut du locataire principal est parfaitement défini et qu’il ne nécessite pas de précisions d’ordre législatif. Encore faut-il y regarder de près et analyser les relations entre le propriétaire et le locataire principal au regard des textes existant. Autrement dit, quel est le statut du bail principal ?
Bien entendu le cas n’est pas envisagé, dans la suite des développements, des logements regroupés en foyers qui sont donnés en gestion par voie de location et de sous-location qui relève de la location collective HLM avec toutes les difficultés d’interprétation que cela soulève. Il n’est ici question que de logements isolés appartenant à un organisme d’HLM et donnés en location aux fins de sous-location à des personnes défavorisées.
La loi « exclusion » a refondu les articles L. 441-1 et suivants du code de la construction et de l’habitation en remaniant les modalités d’attribution des logements appartenant aux organismes d’HLM. Elle a surtout introduit un principe général régissant les attributions de logements qui est désormais exposé au premier alinéa de l’article L. 441-1 : « L’attribution des logements locatifs sociaux participe à la mise en œuvre du droit au logement, afin de satisfaire les besoins des personnes de ressources modestes et des personnes défavorisées. ». En l’absence de disposition législative particulière, autre que celle citée qui relève du principe général, visant et autorisant l’attribution d’un logement HLM à un organisme pratiquant la sous-location, il convient de se reporter à la réglementation en vigueur[6], à savoir l’article R. 441-1. Cet article énumère les bénéficiaires possibles de logements HLM et surtout retient les associations dont l’objet est la sous-location (il faut toutefois souligner que la rédaction ne vise que les cas de sous-location aux associations tels qu’ils étaient prévus par le code de la construction et de l’habitation avant la réforme introduite par la loi « exclusion » : une mise à jour est donc très probable sur ce point et elle reste attendue). Sur le point de l’attribution du logement au locataire principal, l’on se trouve ainsi en présence des règles habituelles aux HLM, avec les adaptations nécessaires puisque l’on se référera aux ressources de l’occupant final du logement et non pas à celles du locataire principal, ce qui n’aurait d’ailleurs aucun sens[7].
La principale des questions qui va être posée concernant ce bail sera celle du loyer. Si un loyer minimum existe qui s’impose au propriétaire, est-il compatible avec ce qui sera facturé au locataire principal ? Et cette question se posera d’autant plus que ce locataire principal prendra directement en charges certains frais tels que l’entretien non récupérable ou l’administration du logement. Il faut donc examiner si la réglementation en vigueur prévoit, dans ce cas des dérogations pour la fixation du loyer principal. Or la lecture du code de la construction et de l’habitation ne permet pas de relever de disposition traitant de ce sujet. Force est donc de constater que le cas n’est pas prévu. Il faut toutefois noter qu’il ne devrait pas se rencontrer trop fréquemment et pour plusieurs raisons. La première en est que les mesures relatives à la fixation des loyers comportent la plupart du temps des plafonds mais pas de plancher : il en va ainsi pour ce qui concerne les logements conventionnés que leur surface soit corrigée ou utile. Pour les logements qui ne sont pas conventionnés, il faut espérer que l’ampleur des fourchettes fixées par les textes permettra aux bailleur et locataire principal de fixer un loyer s’inscrivant dans ces limites. Enfin, s’agissant de l’évolution de ce loyer principal et sauf à rompre l’équilibre économique des relations, il faudra veiller à prévoir qu’elle soit strictement proportionnelle à celle autorisée pour le loyer secondaire. Mais ici, la situation du bailleur peut conduire à des solutions différentes : il peut en effet n’avoir que peu de charges variables (par exemple si les financements sont à annuités fixes ou ont été déjà remboursés) de sorte qu’il sera en mesure de se contenter d’un montant évoluant faiblement à la hausse.
L’on sait que les textes régissant les baux consentis par les organismes d’HLM n’en prévoient pas la durée et l’on pourrait, à première vue, s’en étonner. Mais ce serait ignorer le peu d’utilité qu’il y aurait à en réglementer la durée dès lors que les occupants bénéficient d’un droit au maintien dans les lieux largement décrit et que les tribunaux veillent à faire respecter. En revanche, la question mérite d’être posée pour ce qui concerne le locataire principal qui destine le logement à la sous-location. Il est fort peu probable qu’il puisse bénéficier de ce droit au maintien dans les lieux : une simple analyse littérale permet d’affirmer que le maintien dans les lieux suppose préalablement leur occupation, ce qui ne sera pas le cas du locataire principal qui est ici considéré. Cette analyse est au surplus largement confirmée par la lecture du chapitre 1er consacré au maintien dans les lieux de la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 régissant les rapports des propriétaires et bailleurs qui est applicable aux baux HLM[8] et dont les dispositions visent la protection des occupants. Il reste ainsi que la fixation de la durée du bail principal[9] résultera de la volonté des parties au contrat. Et cette durée sera importante car elle déterminera la durée du contrat de sous-location (voir les développements précédents).
Sur les relations de l’organisme HLM et de son locataire principal, il pourrait ainsi être conclu qu’elles s’inscrivent dans le régime du bail HLM et les arguments qui plaident en ce sens sont nombreux : le bailleur est un organisme HLM, l’attribution du logement s’inscrit dans les procédures prévues en la matière, le loyer est déterminé dans son montant par les textes en vigueur et, même, les dispositions traitant du droit au maintien dans les lieux sont applicables quoique sans effet au cas particulier.
Sur le seul plan financier, les parties à ce bail principal pourront fixer un loyer équitable sans probablement se heurter à des insuffisances des textes (hors le cas évoqué de loyer inférieur au plancher, qui a été évoqué plus haut).
Conclusion
Malgré les quelques incertitudes que les textes modifiés laissent en suspens, le mécanisme de la sous-location HLM devrait permettre de mobiliser des biens et contribuer ainsi au logement des personnes défavorisées. Pour autant, les relations financières entre le propriétaire et le locataire principal seront déterminantes pour l’équilibre économique de l’ensemble de ce processus. C’est qu’un loyer principal mal négocié – ou au contraire bien négocié selon le point de vue que l’on en a – pourrait mettre le locataire en situation financière difficile et permettre au propriétaire de réduire la charge qu’il supporte au titre de la vacance de ses biens.
Il convient donc de recommander aux organismes qui entendent pratiquer la sous-location de veiller à correctement choisir les logements qu’ils prendront en location principale auprès d’un organisme d’HLM et de veiller à clarifier, dans le contrat conclu, leurs relations financières. Une attention particulière sera ainsi apportée à la façon dont le loyer sera fixé (ce qui revient à se prononcer sur sa composition : annuités d’emprunts, grosses réparations, taxe foncière, le cas échéant…), les charges locatives répercutées sur l’occupant final, les travaux d’entretien ou de grosses réparations décidés et réalisés… Et cela d’autant plus qu’il ne faut pas oublier que ce mécanisme n’est qu’un moyen de l’insertion sociale et que sa complexité de mise en œuvre ne doit pas avoir pour effet de faire passer en second rang le but premier.
[1] : dans son ouvrage « la location HLM » publié aux éditions Dalloz, collection « pratique de l’immobilier ».
[2] : à la suite des modifications apportées par l’article 125 de la loi « exclusion ».
[3] : cette disposition a été introduite par l’article 43 de la loi « exclusion » qui complète l’article 740 II du code général des impôts en ce sens.
[4] : en son article 40.
[5] : se reporter, à cet effet, à l’article de Maître Bruno Wertenschlag publié dans la revue de l’AJDI du 10 novembre 1998.
[6] : décret prévu par le nouvel article L. 441-2-6 du code de la construction et de l’habitation inexistant au moment de la rédaction de la présente étude. Pour autant l’article R. 441-1 du code de la construction et de l’habitation demeure applicable jusqu’à sa refonte (cf. bulletin 273 du 1er décembre 1998 du dictionnaire permanent de la construction, page 2817).
[7] : dernier alinéa de l’article R. 441-1.
[8] : en exécution des dispositions de l’articles L. 442-6 du code de la construction et de l’habitation.
[9] : étant rappelé que cette durée doit être mentionnée par écrit dans le bail conclu en application de l’article 3 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989.