Billet 2005-02-06
Introduction
Le récent arrêt de la cour d’appel de Douai[1] confirme la position que l’on connaissait déjà : les investissements d’une maison de retraite, gérée par une association, n’ouvrent pas droit au fonds de compensation pour la TVA (« FCTVA »).
Si l‘arrêt « commune de Flamanville[2] » avait permis cette récupération, il s’agissait d’un cas isolé et, surtout, valable sous l’empire d’une réglementation périmée depuis.
C’est donc l’occasion de faire un point valant rappel de ce qu’est le « FCTVA » et des conditions de sa mise en œuvre.
Le principe général
Par nature, les attributions du « FCTVA » constituent, au même titre que la dotation globale d’équipement (« DGE »), une subvention d’investissement pour les collectivités territoriales et leurs groupements et la compétence de son attribution relève du ministère de l’intérieur. Mais, comme elle est calculée en fonction de la TVA payée sur les investissements, un lien étroit est établi avec cette taxe.
Le principe général du « FCTVA » figure dans la circulaire du ministère de l’intérieur du 23 septembre 1994 (NOR : INTB9400257C) : « Sont éligibles au FCTVA les dépenses réelles d’investissement, grevées de TVA, réalisées par les collectivités bénéficiaires, directement ou par l’intermédiaire d’un mandataire légalement autorisé, pour leur propre compte et dans le but d’accroître leur patrimoine, pour les besoins d’une activité non assujettie à la TVA. ».
Le « FCTVA » est une subvention d’investissement
Les bénéficiaires du « FCTVA » sont : les communes, les départements y compris les DOM, leurs groupements, leurs régies, les régions, les syndicats d’agglomérations nouvelles (SAN), les services départementaux d’incendie (SDIS), les centres communaux et intercommunaux d’action sociale, les caisses des écoles, le centre national de la fonction publique territoriale et les centres de gestion des personnels de la fonction publique territoriale. Depuis 1998 le « FCTVA » bénéficie aussi aux EPCI.
Les dépenses sont celles portées dans les comptes 21 ou 23 « immobilisations et immobilisations en cours » de la collectivité qui sont repris dans la section d’investissement. Et l’on sait[3] que la distinction entre les dépenses d’investissement et de fonctionnement, tout spécialement pour ce qui concerne les travaux de grosses réparations, n’est pas toujours aisée. L’on tire aussi de cette règle que les investissements financés par crédit-bail n’ouvrent pas droit au « FCTVA ».
Il faut, ensuite, que les biens appartiennent à la collectivité. Cette condition de propriété des biens comporte des aménagements pour le service public d’enseignement (travaux de construction ou d’extension d’établissements d’enseignement supérieur dont les collectivités territoriales assurent, par convention conclue avec l’État, la maîtrise d’ouvrage ; dépenses d’investissement relatives aux « IUFM » dont les départements ont conservé la responsabilité après 1990, par convention conclue avec l’État prévoyant la mise à disposition des biens). Elle en comporte aussi du fait de la loi de finances pour 1999 qui a accordé l’éligibilité pour certains travaux – lutte contre les avalanches, les inondations, etc. – accomplis par les collectivités sur des biens dont elles n’ont pas la propriété, pour des opérations de réhabilitation du patrimoine sur des biens dits « de section », et d’une manière générale pour les travaux effectués par les syndicats mixtes sur le patrimoine de leurs communes membres.
Enfin, la mise en jeu du « FCTVA » est écartée lorsque les biens sont mis à la disposition d’un tiers non éligible au « FCTVA ». Et cette exclusion vise toutes les opérations de location qui ne sont pas soumises à la TVA. Il faut noter que cette règle a évolué dans le temps puisque la mise à disposition d’un bien à un tiers non bénéficiaire du « FCTVA » n’a pas, jusqu’en 1993, fait obstacle à la mise en jeu du « FCTVA ». C’est la raison de l’arrêt du conseil d’État « commune de Flamanville » qui ne se retrouve pas dans celui de la cour d’appel de Douai.
Le « FCTVA » est aussi un remboursement de la TVA sur investissements
Pour que le « FCTVA » puisse jouer, encore faut-il que les dépenses qui y donnent droit aient supporté la TVA. C’est qu’il a bien été présenté aux députés et aux élus locaux comme un remboursement de la TVA. Et la pratique même du « FCTVA » remémorait cette règle puisqu’il était calculé sur la base des dépenses toutes taxes et que son taux était celui, « interne », de la TVA[4]. Il faut aussi noter que les investissements pour lesquels la TVA a été récupérée parce que leur exploitation est soumise à cette taxe sont exclus du bénéfice du « FCTVA ».
Si le principe de la mise en œuvre du « FCTVA » pour les seuls investissements ne procurant aucune recette soumise à la TVA est clairement énoncé et défendu par le ministère des finances, il comporte, pour le ministère de l’intérieur, des aménagements : il est en effet admis qu’un même bien puisse être affecté à des activités situées à la fois dans et hors champ d’application de la TVA[5]. Il faut alors ventiler les dépenses d’investissement et la part affectée à des activités hors champ d’application de la TVA ouvre droit au « FCTVA ». L’on perçoit ici l’ambiguïté de la nature des attributions du « FCTVA » (subvention d’investissement et remboursement de la TVA) et la source d’oppositions entre les ministères de l’intérieur et des finances, étant souligné que c’est le premier qui est constitutionnellement compétent.
Si la récupération de la TVA dans le secteur marchand est désormais effectuée dans des délais normaux (mensuellement dans le cas général et de l’ordre de quelques mois, au plus, en cas de crédit de taxe), le « FCTVA » ne permet aux collectivités éligibles la récupération de la TVA qu’avec un délai de deux ans. Comme tout principe, il comporte des exceptions qui tiennent à l’incitation de l’Etat au regroupement de communes : c’est ainsi que les communautés d’agglomération rapidement constituées ont pu bénéficier du « FCTVA » dès la première année.
Si, au fil du temps, la collectivité qui a consenti un investissement pour lequel le « FCTVA » a été mis en jeu ne respecte plus ses règles d’attribution, elle doit procéder à une « régularisation », c’est-à-dire reverser la subvention. Tel est notamment le cas des immeubles qu’elle affecte à ses services pour ensuite les louer : elle reversera une fraction de la TVA et pourra la récupérer par la « voie fiscale », si la location relève de la TVA.
Car il faut aussi rappeler que les collectivités publiques, mêmes éligibles au « FCTVA », peuvent exercer des activités « marchandes » normalement passibles de cette taxe, ce qui leur permet de récupérer la TVA payée sur les investissements, au même titre que toute entreprise.
Ce qu’il faut retenir
Le « FCTVA » correspond à un remboursement de la TVA dont bénéficient les collectivités territoriales, pour leurs investissements. Encore faut-il qu’il s’agisse d’immobilisations qui ont supporté la TVA, qu’elles soient utilisées pour les besoins de la collectivité, que cette utilisation ne relève pas de la TVA de droit commun et que l’investissement ne soit pas mis à disposition d’un tiers.
[1] – CAA Douai 23 septembre 2004, Ministre de l’intérieur, n° 02DA00473.
[2] – CE, 29 juill. 1998, Cne Flamanville : Juris-Data n° 1998-050601 ; Dr. adm. 1998, comm. n° 301 ; AJDA 1998, p. 943, note D. Richer et circulaire du ministère de l’intérieur NOR/INT/B/99/00142/C du 9 juin 1999.
[3] – Cette question de la distinction des dépenses d’investissement et de fonctionnement revêtira un importance accrue dans un proche avenir avec la mise en place des nouvelles normes comptables, issues des « IFRS » qui concerneront, à un moment ou un autre, la comptabilité publique.
[4] – Le taux a été ramené à 15,482% : toute la TVA n’est plus compensée. Mais, si la TVA a été payée à 5,5%, le même taux de 15,482% s’applique (rép. min. n° 10241 : JO Sénat 21 oct. 1004, p. 2398).
[5] – Par exemple, une usine d’incinération des déchets avec récupération de chaleur : son coût d’investissement peut être réparti entre ce qui relève du service public (élimination des déchets) et du secteur marchand (production de chaleur).